摘要：政务信用信息的明确是解决政务失信问题，将政务诚信建设从自律路径转变为“他律路径”的必经之路。“政务信用”的概念具有主体特性，指的是政务主体的“信用”，且主要关注政务主体能够被“他律性”评价的行为才适宜纳入政务信用信息范围。故而对于政务失信信息的范围，不仅要关注信息产生的场景（履行政务的过程），还要关注信息对于“政务能力”评价的影响。因政务机构部门与公务人员所存在的人格性差异，对于政府部门，政务信用信息的范围划定遵循“政务场景原则”；对于公务人员，则遵循“政务场景原则”加“政务能力评价影响原则”，以便根据政务信用信息施以政务守信激励与政务失信惩戒措施。

关键词：政务信用；信用信息；范围。

近年来，我国社会诚信问题形势严峻，作为诚信建设的主导和表率，政府的诚信问题也应当处于制度的规制当中。从经济学的角度来看，有学者认为社会大规模诚信缺失易发生在社会经济发展的“转轨时期”（即市场规模扩大和法治逐步加强的时期），认为转轨时期对基于长期关系而形成的诚信有破坏作用，法治加强虽然可以强化短期关系中的诚信行为，但由于法治建设的滞后性，转轨时期短期关系中的诚信行为不可避免地被弱化了。目前，我国经济发展方式正从规模速度型向质量效率型转变。这一经济发展新常态的到来，更需要政府在社会诚信建设中起到表率作用。

2016年《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（下文简称《指导意见》）指导思想部分关于我国政务诚信建设的法制化方法，近年来的政策文件提出要将“建立政务失信记录”与“实施失信惩戒措施”作为政务诚信建设的主要方面。上述措施改变了以往政府自我约束的传统思维，真正从“他律”的角度强化政务诚信建设，但政务信用信息的范围若不能明确，“他律”则失其标靶，无处用力。而政务信用信息范围的不明确，也是导致近年来政务诚信建设进展显著落后于社会诚信、市场诚信建设的重要原因之一。

一、对我国政务信用概念的理论检视

“政务信用”的含义对于建立政务失信记录具有指导意义，也影响到政务失信惩戒与守信激励措施的具体设置。直接回答“政务信用”为何确无直接经验可鉴，但随着我国政务诚信建设进程的推进，其理解可从我国特有的政策环境方面和相关理论方面进行分析。

（1）“政务信用”概念由来立足于政务主体之特性

当我们谈论“信用”这个概念时，我们能够轻易发现，“信用”总是关乎特定的主体的某种形式的评价，这种评价的依据是主体相关的各类信息，可能包括身份信息、行为信息、财产信息等。信用评价的形成，关乎未来我们对这个被评价主体的交往方式，若我们不打算与某主体有任何往来，或者客观上不存在交互关系，我们实际不需要对该主体的信用进行评价。可见，对一个主体信用上的认知，会让我们产生某种确信，即对方在某些场景下是否值得信任，这种“信任”的本质上是一种信息不完全情况下对对方行动上的预测，比如对方在特定场景下的“违法、违约”倾向之高低。

对行为的预测是规避社会交往风险的必备手段，故而信用制度广泛存在于信息社会生产和生活的各个方面，根据不同的划分标准，广义信用下的“信任关系”可以划分为多种类别：按照主体划分，信任关系包括主权信用、政府信用、公务员信用、企业信用、个人信用等；按照表现形式划分，信任关系包括熟人信用、抵押物信用、资本信用、品牌信用、许可准入信用、信息信用等。以上每一大类还可细分为若干小类。从目前政策文件对于“政务诚信建设”的定位来看，“政务信用”的概念分类基于的是主体标准。

（2）政务信用的内涵

具体的规范概念出现在不同的法律或政策文件中，有其特定的规范或政策含义，这是由语言含义的语境依赖性决定的。“政务信用”概念本就出自政策，欲明确其含义，找到法律规制与政策倡导的有效衔接点，分析“政务信用”的政策含义比起探究其词源含义来说意义尤重。“政务诚信”已是政策文件中的老生常谈，对政策文件进行分析，可得知“政务信用”的概念有以下特点。

政务信用评价给“他律性”的规制手段提供依据。在政策语境下，政务信用首先应当明确近年来“诚信”与“信用”的区别。《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》中指导思想和目标原则部分明确提出社会信用体系建设的主要目标是完成“社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立”“以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成”“信用监管体制基本健全”“信用服务市场体系比较完善”“守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用”并在“政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设取得明显进展”。从文件来看，社会信用体系有这么几个有机构成部分：一是社会信用基础性法律法规和标准体系，为信用体系的建立和相关信用评价提供基本依据；二是覆盖全社会的征信系统，负责信用信息的收集、处理、共享等；三是信用监管体制，用于监督信用体制的依法依规运行；四是守信激励和失信惩戒机制的建立，这是我国社会信用体系区别于一般信用体系的主要方面。在该政策文件的语境下，我们应该认识到，“加强政务诚信”是社会治理的目标，而从语言逻辑上讲，“建设”作为“加强政务诚信建设”这一动宾短语中的动词，其起着含义理解上的支配作用，简而言之，重点在于如何“建设”政务诚信，又即“建设”措施的具体设置问题。

建设手段因“诚信”状态具有主观自我约束和客观上取信于外界的双重含义，而表现出行为约束的“自律性”和行为评价的“他律性”。这也是为何“守信激励”的措施被如此强调的原因。而传统意义上的“信用体系”在规范属性上主要体现其行为评价上的“他律性”，因为“信用体系”主要通过外界评价信用主体的信用状态，并在一定范围传播和共享信用信息给信用信息受者以影响信用主体与外界的社会关系。

二、政务信用信息的产生主体的明确

因“政务信用”内涵的主体化特性，对政务信用信息范围的界定应明确政务信用信息关联的主体范围。

从主体范围来看，政策目前暂将各级政府和公务员作为政务失信评价的最终承受者，这符合我国政府权责一致的行政体制，但考虑到政府或公务人员履行公职能力的不可减损性，各级政府或公务人员政务失信的具体惩戒措施安排应当视情况而定。《指导意见》中指出：“各级人民政府存在政务失信记录的，要根据失信行为对经济社会发展造成的损失情况和社会影响程度，对具体失信情况书面说明原因并限期加以整改，依规取消相关政府部门参加各类荣誉评选资格，予以公开通报批评，对造成政务失信行为的主要负责人依法依规追究责任。”可见，《指导意见》倾向对“各级人民政府”的失信行为采取“荣誉惩戒”，而对“造成政务失信行为的主要负责人”追究实质责任。应当认识到，任何主权国家，各级政府及其相关部门各有其职责又不可替代，限制各级政府及其相关部门的履职能力将有危害所辖地区人民的利益的可能，“惩戒失信政府而人民受过”显然无法具有正当性，故而《指导意见》对各级政府及其相关政府部门的失信行为采取不损害其履职能力的“荣誉惩戒”措施具有合理性。

至于“荣誉惩戒”的方式是否足以规范政府行为，《指导意见》中第4部分第3小节指出：“社会信用体系建设部际联席会议有关成员单位联合开展区域政务诚信状况评价，在改革试点、项目投资、社会管理等政策领域和绩效考核中应用政务诚信评价结果。”也就是说，意见在考虑到“主要负责人依法依规追究责任”的同时，设想将“政务诚信状况评价结果”应用到政务能力评测和政务绩效考核当中，实际影响了政府公务人员的政治生涯，故而“荣誉惩戒”并非无足轻重。综上，《指导意见》将“各级地方政府”和“公务人员”作为政务信用信息主体具有法律规制上的可行性。

三、政务信用信息的范围的确定

对于政务信用信息范围的确定，可从以下两个方面进行：

（1）政策层面－强调失信行为的可记录性

对于政务信用信息的具体范围，2016年《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）第4部分第2节给出了列举式的“答案”。主体方面，将“各级人民政府和公务员”纳入政务失信记录的被记录主体；在政务失信信息的类型方面，将“违法违规”“失信违约被司法判决”“行政处罚”“纪律处分”“问责处理”等信息纳入政务失信记录，但以上所列信息与其说是“政务信用信息”，毋宁说是“政务信用信息”中的“政务失信信息”。值得注意的是，2014年《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》提出“把发展规划和政府工作报告关于经济社会发展目标落实情况以及为百姓办实事的践诺情况作为评价政府诚信水平的重要内容，推动各地区、各部门逐步建立健全政务和行政承诺考核制度”，表明政务失信信息之间应当构建合理的转化路径。对于发展规划和政府工作报告的落实情况，其间存在的“政务失信”应当先行转化为“违法违规”“行政处罚”“纪律处分”“问责处理”等信息形式，再通过对政务失信信息的处理形成政务主体的信用评价。

《指导意见》中并未明确提出任何“政务守信信息”的范围，但在《指导意见》中的第4部分第三小节中指出：“社会信用体系建设部际联席会议有关成员单位联合开展区域政务诚信状况评价，在改革试点、项目投资、社会管理等政策领域和绩效考核中应用政务诚信评价结果”。政务诚信状况评价必然是综合政务失信情况和政务守信情况的总体评价，但从上述政策文件中的表述来看，政务失信的评价是可以直接对应失信惩戒措施的，因为失信惩戒措施本身的目的在于通过惩戒的方式促进被惩戒主体纠正失信行为，但激励措施却难以和守信评价直接对应。如上文提到的改革试点的安排、项目投资的划拨、绩效考核的评定等，其考虑因素不仅仅是当地政府的政务信用评价情况，还涉及当地的经济发展水平、区位优势、基础自然资源和物质条件等情况，所以政务守信的评价如何去激励，其思路必然不同于失信惩戒的思路。

从政务失信信息的类型来看，“失信违约被司法裁判”属于司法途径的民事追责，“行政处罚”属于行政追责，“纪律处分”一般认为属于党内追责，“问责处理”属于行政体系的内部追责，但“违法违规”所体现的并非是一种责任形式，而是一种行为。除了“违法违规”，其他所列举的政务失信信息都由特定有权机关依法或依规做出的具有强制力的评价，“违法违规”与之并列，在逻辑上或独立为一种特定政务失信信息，或并非特指某种较为具体的政务失信信息，而是补充未能列举之数。但“违反违规”字面含义相当宽泛，又难以与《指导意见》中其他政务失信信息类型形成逻辑上的并列，故而笔者认为其应当是对未能列举之政务失信信息的概括补充。如此一来，《指导意见》中所列举政务失信信息的特点便能够归纳。这样一来，目前政策文件中对于“政务失信信息”的范围界定之态度便较为明朗，主要体现为以下特点：

一是，强调政务失信信息来源上的权威性。“政务失信记录”只是收集政务失信信息，无需对原始政务失信信息进行实质审查，也不得对原始政务失信信息的内容进行干涉，而最终的“信用报告”还需对一定时间跨度内的一定数量的原始政务失信信息进行处理才能得出。应当明确的是，“政务信用报告”的用途和一般金融信用报告不同，其受行政管理目的限制——政务失信惩戒和守信激励，具有非市场化的行政性特点，故而政务失信信息范围不宜泛道德化，而应当具有精准的规范性。

二是，强调以失信信息为政务信用记录重点。“失信”与“守信”作为对立的两面，两者的关系是一面能体现出另一面的情况，即“失信记录”反映出的是不守信，而无或者较少的“失信记录”反映的自然是守信的状态。失信程度与守信程度作为一个行为主体的特征，是一体两面的，这是由失信与守信两个概念之间的逻辑关系所决定的，但这并无意味着“失信”与“守信”在法律规制的紧迫性上有同等重要的地位。强调“失信行为”的规制，是规范体系保护基本社会信用秩序的体现。

三是，政务失信信息范围具有较为灵活的调整空间。从政策文件来看，政务主体“违法违规”所涉及的行为较为宽泛，基本上，政务主体在履职过程中的任何违法违规行为，只要能降低民众对于政务主体在政务相关事务上的“信任感”的，都可以算是政务失信行为，也都可以纳入政务失信记录中去。正是由于政务失信信息的范围较为宽泛，强调政务失信信息来源上的权威性才显得尤为重要。在“政务失信”信息范围极为宽泛的情况下，如何依托法律制度使得“政务失信惩戒”具有足够的正当性和法律制度上所要求的可预测性，避免“政务信用管制”变成一种风纪管制从而偏离法治轨道，需要保证“政务失信信息”来源的切实可靠与权威性。

（2）理论层面—强调对政务能力的评价效应

 关于政务信用，国内学界对其直接的讨论不多，尚未形成对政务信用定义或概念的统一认识。究其原因，笔者认为在于传统的社会信用体系并非纯粹的规范体系，社会信用信息的范围与利用具有高度的市场导向性，信用信息反映的社会经济交往活动中的风险因素，其应用直指用信主体风险判断的需求，故而信用信息的范围主要会随着市场需求变化而变化。但政务信用记录作为政务失信惩戒和守信激励的依据，其惩戒和激励措施需要于法有据，且由公权力主导，是非市场化的调整模式，故而政务信用相比一般社会信用显然具有独特性。

传统信用信息的应用场景已经较为清晰，其应用目的在于社会经济交往过程中的风险评估与控制，而政务信用信息的应用似乎指向的是一个约束政府行为，令政府及履行政务的人员更好地发挥政务履行职能作用的目的，其内涵不可谓不丰富。从传统信用信息的角度而言，其能反映出经济交往风险（主要为金融借贷风险），这反映了运用信用信息的目的。传统信用体系无疑是一种社会资源配置的机制，信用在社会资源配置的过程中，以资源配置的效率为主要考量，社会主体之间资源流动的主要目的是逐利，这无需赘述。但政务信用体系构建的目的有多远的价值考量，且其构建为自上而下的行为，不同于传统信用体系自下而上的构建逻辑。政务信用体系建设是国家治理能力现代化的战略布局之一，其构建能够让民众更加了解所交往的地方政府的“可信度”，在给予地方政府自主发展空间的同时，也引入了一种地方政府“信用竞争”的机制，在地方招商引资、公私合作等日益频繁的多元交往的过程中，地方政府是否守信，很大程度影响了社会资本的流动。

在政务信用体系构建提出之初，便有关于政务信用体系是否是一种自上而下的行政体系内部监督或管理的手段。笔者认为，政务信用体系仍然是一种开放式的信用体系，其重点仍应当放在政府与社会的互动过程，而不是政府内部。当然，政务信用信息可以作为政府内部人员考核的依据之一，但正如政务处分没有司法救济途径一样，政府对内部的管理按照行政需求具有高度的灵活性与封闭性，政务信用体系作为政府社会治理能力现代化的布局之一，仍应当重视政务信用体系的开放性。

各级政府或公务人员等政务履行的主体相比一般社会主体而言，其政务履行期间的行为模式更为丰富，按照产生的法律关系类型的不同，主要包括行政机关内部管理行为、行政行为、民事行为、其他如行政指导等不具有强制力的行政事实行为。但需要注意的是，对政府部门与对公务人员的道德关注度有所不同，因而产生了可纳入政务失信信息范围的差异。例如“官赖”问题，其所涉民事执行案件为其个人民事法律关系，但因其为公务人员，不履行民事法律义务给政府和公职人员的形象造成巨大的负面影响。对于公务人员所从事的对公职人员形象造成负面影响的行为，可考虑将其纳入“政务失信惩戒”的范畴中去，其虽然不能评价为“政务失信”，但可构成“政务能力”存在缺陷的正当理由。

综上所述，对于政务失信信息的范围，不仅要关注信息产生的场景（履行政务的过程），还要关注信息对于“政务能力”评价的影响。因政务机构部门与公务人员所存在的人格性差异，对于政府部门，政务信用信息的范围划定遵循“政务场景原则”；对于公务人员，则遵循“政务场景原则”加“政务能力评价影响原则”，以便根据政务信用信息施以政务守信激励与政务失信惩戒措施。

（作者系湘潭大学信用风险管理学院博士生周灿；湘潭大学马克思主义学院本科生许柔烨）

（责任编辑：刘丹）