协议外当事人以无权处分为由提起诉讼，要求撤销房屋征收补偿协议或确认协议无效，并判令房屋征收部门对其进行征收补偿的案件，通常面临两个方面的审理难题：一是如何判断协议外当事人的诉权；二是如何判断无权处分对于协议效力的影响。司法实践中，法院的裁判结果不尽相同，有的以先民后行为由裁定驳回起诉，有的则以认定事实不清为由判决撤销协议。裁判标准不一给当事人的权利救济造成障碍，也损害了司法公信力，因此亟须深入研讨问题背后的行政、民事法律关系，准确认定行政协议的效力，及时妥善解决因无权处分引发的行政争议。

一、因无权处分引发的行政协议纠纷

司法实践中，因无权处分引发的行政协议效力之争较为常见，为阐明其中的法律关系及争议，试举一例予以说明。

陈某某与杨某某系夫妻关系，共生育二子一女，即陈某1（长子）、陈某2（次子）和陈某3（幼女）。陈某某与杨某某二人的父母均已去世，陈某某也已去世。陈某4系陈某2之女。在房屋征收部门对涉案项目进行房屋征收前期准备工作的入户调查中，陈某2主张其全家在涉案房屋内实际居住，并向房屋征收部门提交了有关房产处分的协议书。该协议书的立书人为杨某某，主要内容：本人共有三处房产，其中一处住房归长子陈某1，涉案房屋归次子陈某2继承，另一处房产归女儿陈某3继承。此三处房在其百年之后按上述方案处理。三处住房的维修、管理、改造分别由三人各自负责，其中两处私有产权房如出租，其收入作为杨某某的养老基金。如遇拆迁，一切经济及住房补偿归各自所有。本人对三处住房改造、新建、拆迁后的新房均享有居住和使用权。在本人有生之年，哪个子女不尽义务，将有权更改或收回其对房产的继承权和使用权。该协议书的“立书人”处有杨某某的签字，“子女签字”处有陈某1、陈某2、陈某3的签字，另有两名公证人签字。

区征收办在《北京日报》向社会公众发出《权利申报公告》，陈某1和陈某3均未向房屋征收部门就涉案房屋权属事项申报权利。之后，杨某某在房屋征收部门现场亲笔出具了《授权委托书》，委托陈某2代为办理房屋征收补偿洽谈、签约、选购产权调换房屋、代缴购房款、领取补偿款等诸项事宜。

之后，由区征收办委托的区征收中心以房屋征收实施单位身份作为甲方，由杨某某、陈某2、陈某4以被征收人身份作为乙方，共同签订房屋征收补偿协议。陈某2将涉案房屋交付房屋征收部门并签署了《交房验收单》。房屋征收部门依据协议拆除涉案房屋并支付补偿款。陈某1之后通过政府信息公开途径得知被诉房屋征收补偿协议的内容及相关依据后，以协议构成无权处分为由，请求法院判决撤销被诉房屋征收补偿协议。

该案的审理存在两个基础性法律问题：一是陈某1是否具有提起本案诉讼的原告资格；二是如果涉案房屋的权利人除签订协议的3人外，还包括陈某1和陈某3，该房屋征收补偿协议的效力该如何认定。

二、行政协议外当事人的诉权判断

行政协议案件兼具行政性和协议性双重属性。一方面，行政协议案件的审理涉及行政法律规范和民事法律规范的交叉适用；另一方面，基础民事争议也会影响到行政协议案件的程序和实体处理。

行政协议案件中当事人利害关系的判断就属于典型的民行交叉问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第25条的规定，提起行政诉讼的原告应当与被诉行政行为具有法律上的利害关系。就行政协议案件而言，能够提起行政诉讼的原告应当是自身合法权益受到该行政协议损害的当事人。因此，协议外当事人以无权处分为由要求撤销协议或确认协议无效时，应当首先证明其对被征收房屋享有权利。如果该权利存在争议，则应参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第8条的规定，告知当事人先行解决民事基础争议。在确定协议外当事人对被征收房屋享有权利之前，其尚不具有提起行政诉讼的原告资格。

当先行解决民事基础争议存在障碍时，基于诉讼定分止争的功能定位，法官可在行政案件中一并解决该先决问题。如先决问题为一法律事实的认定或不可能提起诉讼时，则不必再单独提起民事诉讼。例如，实践中有原告主张其为死者唯一法定继承人的极端情形。因没有被告，无法直接提起民事继承权诉讼。在未诉讼情况下，一般是先由原告持死亡证明、基层组织出具的唯一法定继承人证明等办理继承公证。但如果原告提起针对征收补偿协议的诉讼，如要求被告向其履行征收补偿协议，提供安置房屋等诉求，此时，因法院本身是有权处理继承问题的，如再要求原告办理继承公证，似乎不合理，故可以按照行政协议先决问题在行政案件中予以审查。如原告所提供证据能够证明其为唯一继承人，法院通过公告程序也确无其他利害关系人，则进入实体审理。如证据不足以证明其为唯一继承人，则应单独提起民事诉讼先行解决继承问题，再行启动行政诉讼。

还有另一种特殊情况，房屋已经拆除（房屋征补类案件此种情况较为常见），其他继承人通过民事诉讼途径无法诉求继承房屋，只能起诉分割补偿利益，但是请求分割的补偿利益是基于行政协议而来，其他继承人本身就是对行政协议存在异议，想通过行政诉讼来解决，如一定要当事人先走民事途径则会陷入循环诉讼，故此情况下应当赋予其他继承人针对行政协议提起诉讼的原告资格。

实践中，当事人的诉讼途径选择存在差异，由此也会对原告资格的判断产生不同影响，具体包括以下几种情况。

第一，如果协议外当事人直接起诉要求分割补偿利益，生效民事判决最终也将补偿利益予以分割，而原告借此认为生效判决已经认定其对被征收房屋享有权利，遂再针对征收补偿协议提起行政诉讼。此时，鉴于征收补偿协议确定的补偿利益已经得到生效民事判决的确认，且已经进行分割，争议已经根本解决，不能再通过行政诉讼否定生效民事判决已经确定的补偿利益，否则会形成无限循环。在此情形下，应认定原告已无诉的利益，不得再针对征收补偿协议提起行政诉讼。

第二，房屋征收补偿协议虽已签订，但被征收房屋尚未交付拆除，且生效民事判决已确认协议外当事人对被征收房屋享有权利的，可以确定签订协议的被征收人并不对房屋享有权利（或全部权利），房屋征收部门认定的被征收人不符合法定条件。此时，房屋征收补偿协议无法继续履行，房屋征收部门可采取两种处理方式：一是依据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第597条第1款“因出卖人未取得处分权致使标的物所有权不能转移的，买受人可以解除合同并请求出卖人承担违约责任”的规定，房屋征收部门可单方解除房屋征收补偿协议；二是遵循依法行政原则，以认定事实不清为由启动纠错程序，自行撤销房屋征收补偿协议。此时原告的诉讼目的已经实现，一般会撤回起诉，房屋征收程序再次回到原点，各方再次就征收补偿问题进行协商并签订新的协议。如果房屋征收部门拒绝解除或自行撤销房屋征收补偿协议，法院可依据《行政诉讼法》第70条规定，以认定事实不清、证据不足为由，判决撤销房屋征收补偿协议，同时责令房屋征收部门重新确定房屋权利人并依法给予补偿。

第三，实践中最棘手的情况是协议外当事人起诉时，房屋征收补偿协议已经履行，被征收房屋也已交付拆除。协议外当事人如果提起要求确认房屋权利归属的民事诉讼，鉴于房屋已经灭失，法院一般不会受理此类案件，民事确权或析产无法进行。而协议外当事人对于被征收房屋是否享有权利又是解决争议的先决问题，是审理行政协议案件所要认定的法律事实。如前所述，如先决问题为一法律事实的认定或不可能提起诉讼时，则不必再单独提起民事诉讼。此时，案件只能暂时先进入实体审理，由法官在行政案件中适用相关民事法律规范来确定房屋的权利归属，进而再对房屋征收补偿协议的效力作出判断，这对于行政法官而言是一项极其困难但又不得不承担起来的任务。如果法院经审查认为协议外当事人并不对被征收房屋享有权利的，仍然可以以不具有法律上利害关系为由裁定驳回起诉。如果法院经审查认为协议外当事人对被征收房屋享有权利的，则无权处分成立，情况就会变得更复杂，争议更大。

三、无权处分对行政协议效力的影响

上述类型的行政协议案件进入实体审理后，法院就需要判断无权处分对于行政协议效力的影响。考虑到行政协议的双重属性，我们可从民法和行政法两个角度进行思考。

从目前的民法规范来看，无权处分并不当然影响行政协议的效力。《民法典》第134条第1款规定，民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于单方的意思表示成立。第136条第1款规定，民事法律行为自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。第154条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。第502条第1款规定，依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。第597条规定，因出卖人未取得处分权致使标的物所有权不能转移的，买受人可以解除合同并请求出卖人承担违约责任。

由上可知，房屋征收补偿协议在签约双方达成一致意思表示时即已成立，在无其他法定和约定生效条件的情况下，该协议一经成立即生效。只有当签约双方恶意串通，损害他人合法权益时，该协议才会被判定无效。如果允许参照民事合同的相关规定，无权处分的房屋征收补偿协议依然有效，只是在该协议无法履行时，房屋征收部门可以解除协议。而如果协议已经履行时，协议外当事人只能去追究无权处分人的侵权责任，而不能再向房屋征收部门追责。需要强调的是，适用相关的民事法律规范，只能提出协议无效之诉，而不能是协议撤销之诉。

从行政法的角度来思考，法院更倾向于审查房屋征收部门在整个签约过程中所实施的行为的合法性，包括职权、程序、事实认定和法律适用等多个方面。实践中，职权和法律适用一般存在争议较少，可能发生问题的环节在于事实认定和程序方面。事实认定方面的问题就是无权处分本身，即权利人认定错误或遗漏，程序方面主要是审查房屋征收部门是否严格履行了调查、核实、公示等程序，以及征收工作方案中要求的其他程序。如果没有依法履行法定程序导致房屋权利人认定错误或遗漏，则可依据《行政诉讼法》第70条的相关规定，以认定事实不清、证据不足、程序违法为由，判决撤销房屋征收补偿协议，同时责令房屋征收部门重新确定房屋权利人并依法给予补偿，这一点也充分体现了司法对于行政权的依法监督。

然而，现实中最难以处理的问题是如果房屋征收部门严格履行了所有的征收程序，主观上不存在任何过错，但事后证明确实存在房屋权利人认定错误或遗漏的情形，法院将如何处理？无权处分本身能否直接等同于认定事实不清、证据不足？对此存在巨大争议。

第一种观点认为，认定事实清楚是行政行为的合法性构成要件之一，无权处分恰恰能够证明房屋征收部门在签订房屋征收补偿协议时未能查清基本事实，从而与错误的权利人签订协议。即便房屋征收部门在此过程中已经严格依法履行程序，穷尽调查手段，不存在主观过错，但这并不能否认客观存在的认定事实错误，法院应当依法判决撤销该房屋征收补偿协议或确认协议无效。例如，在窦某棣、窦某悦、窦某玲诉原某市某区房屋拆迁管理办公室，窦某远要求确认房屋征收补偿协议无效一案中，法院生效判决认定窦某远在明知其只占有被拆迁房屋四分之一份额，却在未与其他共有人达成一致意见的情况下签订征收补偿协议，侵害其他共有人合法权益，判决确认协议无效。同时，鉴于房屋征收部门本身无过错，其无须承担赔偿责任。

第二种观点认为，行政协议有别于单方行政行为，其以协商来取代行政命令，行政属性弱化，更多体现的是合意性，因此不能机械套用行政行为的合法性构成要件，否则就会因高强度的合法性审查破坏协议的稳定性，使大量的协议处于不确定的状态，有悖于行政协议制度设立的初衷。而房屋征收补偿协议往往牵涉国家利益和公共利益的征收项目，频繁撤销房屋征收补偿协议，也不利于维护国家利益和公共利益。综上，应当参照民法规范中对于无权处分的处理思路，在协议的稳定性和当事人的权利保护之间寻求一个最佳平衡点。

如上所述，关于协议的效力问题，无权处分的协议依然有效，只有当签约双方恶意串通损害他人合法权益时，该协议才应当被判定无效。同时，《民法典》第311条第1款、第2款规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：受让人受让该不动产或者动产时是善意；以合理的价格转让； 转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依据前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求损害赔偿。

综上可知，无论是协议效力还是物权取得，其核心要素都是“善意”的判断，而非无权处分。秉持该思路，我们在评判房屋征收补偿协议的效力时，也应重点考察协议双方的“善意”问题。具体到房屋征收部门，则需要审查其对于无权处分的发生是否存在过错，这种审查包含两项内容：一是是否严格履行法定程序；二是是否尽到合理注意义务。这种审查思路不仅契合责任政府理念中的权责一致原则，给房屋征收部门依法开展房屋征收签约工作提供明确指引，而且也能给社会公众提供稳定期待，引导社会公众有序参与房屋征收补偿签约工作。

概括一下第二种观点主张，在无权处分的情形下，房屋征收部门能否依法取得被征收房屋，可比照《民法典》中的善意取得制度判断，其中“善意”对应于“无过错”，“登记或交付”对应于 “被征收房屋交付拆除”，即在被征收房屋已交付拆除的情形下，法院经审查认为协议外当事人对被征收房屋享有权利的，应作出区分处理。一是经审查，房屋征收部门在确定房屋权利人的过程中不存在过错的，可判决驳回原告诉讼请求，之后，原告可要求与房屋征收部门签订协议的无权处分人承担侵权责任。当然，如果协议外当事人尚有独立于房屋征收补偿协议之外的补偿利益的，可另行主张权利。二是经审查，房屋征收部门在确定房屋权利人的过程中存在过错，可判决撤销房屋征收补偿协议，如有恶意串通及其他重大违法情形，可判决确认房屋征收补偿协议无效，同时责令房屋征收部门重新确定房屋权利人并依法给予补偿。本文即采用上述第二种观点。

四、针对无权处分对于行政协议的裁判思路

综合上述分析，在判断无权处分对于行政协议效力的影响时，需要综合考虑权利救济保障以及私权与公共利益的平衡等多种因素，无权处分并不当然导致行政协议无效或违法。具体而言，可以采用递进式的裁判思路加以解决。

第一，协议外当事人以无权处分为由提起诉讼，要求撤销房屋征收补偿协议或确认协议无效，并判令房屋征收部门对其进行征收补偿的，如果被征收房屋尚未拆除，应当告知当事人先行通过民事途径确认其是否对被征收房屋享有权利。当事人予以拒绝的，可径行裁定驳回起诉；如因被征收房屋交付拆除等特殊情况无法先行通过民事途径确定权利的除外。

第二，协议外当事人先行通过民事诉讼分割房屋征收补偿协议所确定的补偿利益后，再行提起行政诉讼，要求撤销房屋征收补偿协议或确认协议无效的，可裁定驳回起诉。

第三，被征收房屋尚未交付拆除，且生效民事判决确认协议外当事人对被征收房屋享有权利的，可判决撤销房屋征收补偿协议，如有恶意串通及其他重大违法情形，可判决确认房屋征收补偿协议无效，同时责令房屋征收部门重新确定房屋权利人并依法给予补偿。

第四，被征收房屋已经交付拆除的，法院经审查认为协议外当事人并不对被征收房屋享有权利的，可以以不具有法律上利害关系为由裁定驳回起诉。法院经审查认为协议外当事人对被征收房屋享有权利的，应作出区分处理。经审查，房屋征收部门在确定房屋权利人的过程中不存在过错的，可判决驳回原告诉讼请求，之后，原告可要求与房屋征收部门签订协议的无权处分人承担侵权责任。同时，对于房屋征收补偿协议未涵盖的补偿利益，协议外当事人可另行主张权利。经审查，房屋征收部门在确定房屋权利人的过程中存在过错的，可判决撤销房屋征收补偿协议，如有恶意串通及其他重大违法情形的，可判决确认房屋征收补偿协议无效，同时责令房屋征收部门重新确定房屋权利人并依法给予补偿。

回顾前文所提的案件，法院亦采用了上述处理思路。最终，生效判决认为，区征收办在项目实施过程中，在报纸刊登《权利申报公告》，向社会公众告知及时就涉案项目范围内的房屋权属申报权利，但陈某1和陈某3均未向房屋征收部门就涉案房屋申报权利。在入户调查过程中，陈某2向房屋征收部门提交了相关协议书。虽然陈某1、陈某3主张上述协议属于复印件，并对协议的效力提出质疑，但综合庭审查明的情况及各方的陈述可知，上述协议上各家庭成员的签字真实有效。而且，涉案房屋的归属并非简单的法律事实，而是十分复杂的法律关系。在房屋签约当时的情境下，区征收办根据该协议内容，并结合入户调查登记的情况，无从对杨某某的民事行为能力和上述协议的效力产生合理怀疑。在此情形下，区征收办认定杨某某、陈某2和陈某4为涉案房屋被征收人，已履行法定程序，尽到合理注意义务，符合“善意”的标准，不存在违法行为或恶意串通的情形，因此被诉房屋征收补偿协议不存在无效或应当被撤销的情形。同时，鉴于被诉房屋征收补偿协议已经履行，陈某1和陈某3如认为本案存在无权处分的情形，可另行追究无权处分人的侵权责任，解决涉案房屋征收补偿利益产生的纠纷。

综上，在审理涉无权处分的行政协议案件时，应围绕无权处分这一概念，立足行政协议双重属性的特质，在坚持行政行为合法性审查这一基本原则的基础上，参照民法规范中对于无权处分的处理思路，在协议的稳定性和当事人的权利保护之间寻求最佳平衡点。具体而言，就是要结合当事人的诉讼请求类型和协议标的物的具体状况，在消弭不同诉讼程序冲突的基础上，优先适用最能有效解决争议的裁判方式。

（作者系北京市第一中级人民法院行政审判庭庭长、三级高级法官赵锋，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第6期）