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改革开放40年社区矫正工作的成就与挑战

发布时间:2018-8-1 13:51:35 来源:中国普法创新网 编辑:贺兰 作者:宋向东

摘 要:改革开放40年来,深入推进司法体制改革,推行社区矫正工作,对新时期社区矫正工作提出了一些新要求、新理念、新观点,作出了许多重要的新部署,实施了许多重要的新举措,取得了良好成效,也迎来了新的挑战。

关键词:四十年 司法体制改革 社区矫正

1978年改革开放,到2002年上海启动社区矫正的试点,受到了刑法理论界的广泛关注,到2009山西长治全面启动社区矫正工作,再到2018年发展迅速而有质量的矫正,改革开放四十年,我国社区矫正工在攻坚克难中不断砥砺前行,在发展中取得了可喜成就,同时也将迎接的未来无限挑战。

一、正当新时代中,全面了解社区矫正工作

社区矫正在国外已有百余年的历史。1973年美国明尼苏达州通过的《社区矫正法》被认为开创了社区矫正的立法先河。我国是近些年才将其作为一种人性化的刑罚执行方式引进,我国的社区矫正工作正处于探索和发展阶段。一般认为,社区矫正工作是体现刑罚执行力度的一项重要工作,也是与公检法等部门协调配合较多的一项工作。社区矫正是非监禁刑罚执行方式,是指将符合法定条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。其主要对管制、缓刑、假释和暂予监外执行四类人员进行监管,主要犯罪类型包括危害公共安全类、侵犯公民人身权利类、妨害社会管理秩序类及贪污受贿类等。

社区矫正有利于改革和完善我国的刑罚执行制度,有利于提高罪犯的矫正质量,使其更加顺利地回归社会。社区矫正代表着行刑执行方式的未来走向,符合当今世界各国刑罚制度发展的趋势,是司法制度改革的重中之重。[1]长治市于2009年12月启动社区矫正工作,2010年6月全面开展社区矫正工作,2017年社区矫正中心全面建立,2018年实现社区矫正工作信息化、科技化、规范化发展。经过近9年的探索与发展,我市社区矫正工作在领导组织、体制机制、措施方法、队伍建设等方面取得了突破性进展,社区矫正工作始终走在全省前列。

二、处于司法体制改革下,推进社区矫正工作

为进一步深化社区矫正改革,健全社区矫正制度,加快推进立法,理顺工作体制机制。结合我市实际,在推进社区矫正改革方面主要做了以下工作。

(一)健全社区矫正制度方面。一是《社区矫正法》及其配套相关制度的出台。继2016年后,全国人大再次将出台《社区矫正法》作为年度重点立法,我们也在热切地关注、期盼。二是社区矫正中心。这是司法部社区矫正局近来多次强调的工作重点,也是全国、全省、全市推进社区矫正工作的重要发展趋势。2016年11月,司法部在山东日照召开了社区矫正中心建设工作座谈会,总结交流各地社区矫正中心建设经验做法,就进一步加强社区矫正中心建设,完善中心内部管理运行制度提出意见要求。2015年,全省社区矫正中心现场会在沁源召开。2017年,全部县(市、区)全部建成社区矫正中心。三是队伍建设。加强社区矫正执法人员配备,积极推进政府购买服务,进一步鼓励引导社会力量参与社区矫正工作;加强社区矫正业务培训,打造一支政治过硬、业务过硬、素质过硬、纪律过硬、作风过硬的社区矫正执法队伍;加强监督检查和责任追究,严肃各项工作纪律要求。

(二)经验做法方面。一是加快社区矫正中心建设。截至2017年底,全市13个县(市、区)全部建立社区矫正中心。二是推广壶关、沁源经验。壶关建立社区矫正教育管理中心,把全县社区服刑人员集中于“一站式”“军事化”管理;沁源县建立社区服刑人员管教中心和基地,利用“矫务通”、电子腕带等信息化手段加强管理的经验。2016年,沁源县创新工作再发力,与县公安局正式达成路面视频监控共享合作协议;2017年组建“中国新沁矫正微信集团群”、 保证人微信群、矫正小组“6+1”微信群等三类微信群,实现刑罚执行动态化管理。三是搞好信息智能化建设。建立社区矫正监管指挥中心。我市在实现对社区服刑人员普遍实行手机定位监管、面部或指纹识别等信息监管基础上,初步建成了可实现“上下连通、信息共享、内容统一、标准一致”的市级社区矫正管理系统,建成了市级社区矫正监管指挥中心,沁源也正在大力推动实现信息共享。

(三)成绩方面。在全省,同兄弟地市相比,我市社区矫正工作始终排在前列;在全国,我市的社区矫正中心建成率略高于全国平均水平,但与发达地区尚有不小差距。

三、加大执法力度上,全力开展社区矫正工作

(一)执法模式长效化。为进一步落实特殊人员的管控工作,提升全市社区矫正工作水平,每年采取定期与不定期相结合的检查形式,成立检查组,深入13个县(市、区)司法局,随机抽查基层司法所、社区矫正中心,采取“点线面”的形式开展执法大检查。面对社区服刑人员人数多、监管难、危险高的问题,如果不采取有效措施,不在管理上下硬功夫,不在档案上下细功夫,不在执法上下严功夫,重新犯罪风险将趋于高发态势,对社会也会造成不良影响。执法工作繁琐严格、不容出错,执法人员更是严加监管,他们对社区服刑人员实行电子监控和手机定位,时刻掌握社区服刑人员的动态,以防止社区服刑人员不请假外出的情况发生。正是执法人员严格的制度和措施,使全市社区服刑人员无脱管、无漏管、无虚管,重新犯罪率明显低于全国的平均水平。每一位执法人员都付出了艰辛的努力,取得的成效也都展现在检查组人员面前,对于未来,他们要做的就是凝聚合力,不断进取,开拓创新。

(二)执法环节程序化。一是严格判前评估。研究出台了《长治市社区矫正委托调查评估实施细则》,对判前评估具体规范进行了详细规定。二是严格实行入矫和解矫统一宣告。各县区均建立起宣告厅,统一在县司法局对社区服刑人员进行集中宣告,强化社区服刑人员服刑意识。三是严格分类管理。根据社区服刑人员的犯罪原因、危害程度、悔罪表现,分别采取严管、普管、宽管三个级别管理。采取不同的监管教育措施,成立矫正小组,签订矫正责任书,因人施矫。四是严格实行档案、台账、报表、文书“四统一”。统一社区矫正档案格式、工作流程、档案内容、各种台账、报表、文书格式。五是普遍实行县区司法局统一集中组织学习和劳动。提高“双八”执行效果。六是严格执法监管。对刑罚执行中学习、劳动态度不好,不遵守规定,不遵守请销假制度、不服从监管,违犯治安管理规定等社区服刑人员,分别情况,及时给予警告、建议治安处罚直至撤销缓刑(假释)予以收监执行等处罚。对社区矫正疑难案件组织市县联合办案组办案。

(三)执法手段现代化。市县司法局共投资280余万元,全面实行社区服刑人员GPS手机定位。市局投资40万元为每个司法所配备了人脸指纹考勤机和执法记录仪,为每个司法所配备了专门网线。市、县司法局均建立电子信息监管平台。沁源县司法局对严管期间的服刑人员还增加了电子手环监控措施。

(四)心理矫治常态化。市县司法局共投资90余万元,举办三期心理咨询师培训班。每个县区司法局至少有3名以上三级以上心理咨询师,心理矫治工作普遍开展。

四、工作中遇到的难题和困惑

(一)社区矫正工作认识有待提高。社区矫正作为一个新的理念,在重刑观念根深蒂固的中国,它的引进和试点必然对一些传统的观念产生强大的冲击力,在中国必然有一个本土化的过程。社区矫正工作推行以来,国家和有关省份虽然作了一些宣传,然而并未达到最佳效果,因此很多群众根本不了解什么叫宽严相济的刑事政策,更不了解社区矫正为何物。  

(二)社区矫正管控力度仍需加大。主要表现在:一是工作缺乏有效机制。司法局与相关职能部门间的配合协作、信息互通、共享平台以及工作对接、反馈的长效工作机制还没有健全,司法、行政资源未能有效整合和统筹,影响了刑罚执行效果。二是监管手段不足。矫正机关主要通过定位手机来掌握矫正对象的行踪,但定位手机与社区服刑人员不能有效捆绑,人机分离现象时有发生,在监管上存在掌握社区服刑人员实际行踪滞后的状况。

(三)社区矫正工作保障有待加强。一是队伍力量不足。我市社区服刑人员数量多,监管任务十分繁重。但队伍力量跟不上工作需要。社区矫正法律性、政策性、专业性要求高,目前司法所相当一部分工作人员还不具备开展工作所需要的法学、教育学、社会心理学等方面的知识。二是工作经费不足。我市社区服刑人员逐年增加,办案费用大幅增长,工作量也相应增多,现有经费在一定程度上影响了执法监督、教育矫正工作的发展。

以上这些存在的问题既不符合社会主义法治建设的要求,也不利于社区矫正工作的向前发展,只有认真进行研究,才能改进社区矫正工作的现状,使社区矫正工作发挥它应有的效能。 

五、今后发展方向和未来挑战

(一)加强社区矫正工作立法。中国的社区矫正工作在推行过程中借鉴了许多国外好的经验和做法[2],但中国毕竟地源广阔、人口众多,有其特殊性,中国特色的社会主义也要求社区矫正的立法应当符合中国的特色。社区矫正工作的立法应当从几方面去考虑:一是首先修改现行法律对执法主体的规定,解决这个困扰社区矫正工作首要的问题,将社区矫正执法主体修改为由司法机关承担,使执法主体和工作主体一致。二是制定一部专门的《社区矫正法》与其它法律并行[3]。这是因为,社区矫正工作是一项涉及多方面和多环节的复杂的综合性工作,在其它法律上修修补补是不可能解决社区矫正工作中面临的大量法律问题,只有制定专门的社区矫正法,才能更为有效地解决这些问题。在这部专门法里应对基本原则、适用范围、工作职责、工作程序等加以规定。三是对于不能由这部法律所包含的内容,可以规定各省有权出台一些地方性法规或规章来作为工作依据。四是依据法律法规建立健全社区矫正队伍建设、工作考核、应急管理、监管安全、异地委托、教育矫正、矫正衔接和帮扶工作等制度,如此真正建立起适合中国国情的社区矫正制度。

(二)健全社区矫正组织机构。社区矫正工作是司法所工作的重头戏,司法所建设关乎基层的稳定和和谐社会的构建,司法所建设水平的高低直接决定着社区矫正工作质量的高低甚至于工作的成败。应当通过加强司法所的建设来推进社区矫正工作:一是理顺司法所的管理体制,明确在三种模式司法所存在的现阶段,业务指导和人员管理各有侧重的管理体制,逐渐过渡,最终统一形成一种模式。二是统一社区矫正工作人员身份,进行专业考核、择优录用、定编定岗。同时要加强对现有工作人员的专业化培训,增强法律知识,提高他们的执法能力、水平,以期更好地落实社区矫正这项刑事政策。三是对社区矫正经费的拨付应在财政经费预算中专门给予列支,规定不得挪作它用,并进行检查监督。四是加强司法所的基础建设,地方政府应全力以赴支持这项工作,在办公用房、交通工具、技术装备等方面加大投入,不要让司法所成为一个空壳。

(三)加强各部门的配合与协作。法院应当正确理解、适用宽严相济的刑事政策,加强对被判非监禁刑到社区服刑人员的调研,多与社区矫正工作部门联系,了解社区服刑人员的重新犯罪风险,研究判决的精准度。检察机关应明确职责,对社区矫正工作实施法律监督,保障社区矫正工作依法、公正进行。公安机关在法律尚未修改的情况下,应充分履行职责,对社区服刑人员的一些管理制度应严格执行,与矫正机构密切配合,严防脱管、漏管。监狱部门应加强对罪犯假释工作重要性、必要性的认识,提高假释工作水平,积极协助配合社区矫正组织开展工作,加强与社区矫正机构的衔接。在社区服刑人员的交接上不仅仅停留在档案交接上,而应当及时向社区矫正组织提供出监罪犯详细的改造情况和重新违法犯罪的预测资料,便于社区矫正组织有针对性地开展工作。社区矫正组织要协调各部门,定期召开联合会议,及时将社区矫正工作情况向有关部门通报,将社区服刑人员的情况反馈给法院和监狱,加强与有关部门的配合,共同做好社区服刑人员的转化工作。

(四)加强各项制度建设。我国可以参照国外在长期实践中形成的好制度,建立具有中国特色的社会主义社区矫正制度[4]。应该将各省制定的制度进行一次整理,在实际工作中效果比较好的制度在全国推广,对一些内容相同而名称不同的制度统一名称。明确规定建立一些必要的制度,如定时定期向政府报告制度;社区服刑人员奖惩制度,表现良好给予减刑,违反规定加重刑罚;社区服刑人员风险评估制度,可以按重新犯罪的风险大小分设四级并给予宽严不同的管理等级;社区服刑人员的选拔制度。还可以根据不同地区的情况,允许各地区制定一些规定和办法,如可以颁布《社区服务令》或不同的社区服刑人员参加矫正项目规定,规定范围内的社区服刑人员必须从事一定的社区服务工作或矫正项目。此外,矫正组织还应建立一整套工作制度,如矫正工作衔接制度、社区服刑人员档案管理制度等。除此之外,要积极开展宣传工作。可以通过网络、报刊、广播、电视等一切新闻媒体,让社会了解社区矫正工作的目的、意义,扩大社会影响面,增强社会影响力,提高社会对这项工作的认可度。在保障社区矫正制度化的同时,获得社会各方面的信任和支持。 

结语:社区矫正是对我国刑罚执行方式的重大改革和创新,社区矫正工作的道路曲折、困难重重,但只要坚持不懈,按照新时代中国特色社会主义思想为指导的思路,坚持中国特色的社区矫正工作实际,假以时日,我国的社区矫正工作一定会不断走向完善、成熟。 

参考文献:

[1]社区矫正试点工作问题研究 《行政与法》2010年10期

[2]《国外社区矫正的理论基础及其发展评估》,载于《江苏大学学报(社会科学版)》2005,(3)47-52。  
  [3]《试论我国的社区矫正》,载于《上海公安高等专科学校学报》第15卷第3期。 
  [4]《社区矫正制度运作中存在的问题及其对策研究》,载于《河南司法警官职业学院学报》,第3卷第1期。 山西省长治市司法局供稿


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