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完善矛盾纠纷 多元化解机制的探索

发布时间:2017/10/18 16:18:20 来源:中国普法创新网 编辑:刘芸 作者:梁燕辉

本网10月18日讯(梁燕辉)[内容摘要]目前,我国正处改革的深化期、发展的关键期和社会转型期,社会利益关系更趋复杂和多元化,社会矛盾凸显。为此,纠纷多元化解是新时期政法工作执法思想、工作方法的深化,是依法治国在政法工作中的生动体现,符合我国社会矛盾纠纷发展规律,反映了大众趋和决事的心理,符合新时期群众工作本质要求,对有效化解矛盾纠纷,构建和谐社会具有重大战略和现实意义。

[关键词]多元化解矛盾纠纷

所谓多元化解机制,就是有效整合社会资源,动员社会多方力量参与到矛盾纠纷的化解过程中。它是社会管理创新的重要组成部分,是深入推进社会矛盾化解的具体实践。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制,这是党和国家提出的发展目标,也是全社会的共同期待。它要求我们适应新的社会结构、利益、矛盾的变化,认识和把握新形势下和谐社会建设的特点、规律和发展趋势,实事求是地分析法治建设与维护社会稳定工作中存在的问题,有针对性地建立一套解决矛盾和化解冲突的长效机制,而完善矛盾纠纷多元化解尤其必要。

一、新形势下矛盾纠纷的发展趋势及特点

从调查的情况看,当前社会总体保持稳定,但是影响社会和谐的因素大量存在,社会矛盾纠纷在高位运行,纠纷类型不断增多,纠纷的复杂性、对抗性、群体性增强,一些深层次矛盾不断出现,纠纷调处压力、调处难度增大。从近年来发生矛盾纠纷情况统计分析,社会矛盾纠纷发展趋势是,发生矛盾纠纷总的数量上升,但在局部地方有所下降;从社会矛盾纠纷的类型来看,婚姻家庭、相邻关系、生产经营、征地拆迁、人身损害、劳动争议、医疗、环境污染、利益矛盾等引发的纠纷增多,个人与集体、国家三者的利益矛盾增加;干群矛盾成为“热点”、“难点”。从总体上看,当前矛盾纠纷的发展趋势和特点主要表现为以下几个方面:

1、矛盾形式多样性。随着经济社会的发展、改革进程的加快、法制建设的完善和经济环境的影响,人民群众的利益诉求更多趋向唯利性。社会矛盾不再简单的表现为传统的婚姻家庭、继承、赡养、邻里等民间纠纷扩展到征地拆迁、土地承包、劳动争议等以经济利益诉求为主要特征的社会矛盾纠纷。从发展趋势来看,社会矛盾纠纷日益突出,已成为影响社会稳定的热点、难点问题。有75%的矛盾纠纷都是新型矛盾纠纷。新型矛盾纠纷以利益冲突为特征,且涉及政策、法律、经济和矛盾纠纷方面的专业知识,单靠以情感人、以理服人的传统式调解很难奏效,易形成上访和群体性事件。值得注意的是,传统型矛盾纠纷也出现了利益诉求的新特点,此类纠纷虽然不会引起集访事件,但易引发非正常死亡和“民转刑”事件。蓬安长梁乡就曾反映一起家庭中因夫妻性生活问题而发生的凶杀案件

2、矛盾主体群体性。社会转型期不少利益矛盾都是存在于不同利益群体之间,因此,一旦出现利益矛盾,就不单单是个体性利益矛盾,而是群体性利益矛盾,这种群体性利益矛盾,往往造成群体性事件的增多。特别是很多矛盾都是由于政策性因素所引起,涉及的对象也往往是一个群体,他们住在同一地区或在同一单位,有相同的利益受损的背景,只要有人挑头,马上就群起响应。比如,企业倒闭破产、职工下岗待岗、拖欠职工工资、打白条、土地承包、征地拆迁安置等引发的矛盾纠纷,这些矛盾纠纷往往“一枝动而百枝摇”,造成群体性事件,有的群众为了实现自己的利益,或者串联上访,或者鼓动、支持、参与集访,对社会的稳定造成很大影响。

3、矛盾内容复杂性。当前社会矛盾纠纷,既有历史遗留下来长期得不到妥善解决的问题,也有新形势下出现的新问题;既有群众要求合理但按政策一时难以解决的情况,也有期望过高、要求过于苛刻、使问题难以解决的情况。如房产、融资、医患、土地权属等纠纷。这些矛盾纠纷往往涉及社会诸多方面、诸多利益群体,法律关系复杂,加之矛盾各方利益诉求的片面化、利己化、扩大化,要想成功化解,争取各方满意,相当困难,处理起来难度非常大。很多地方反映,过去的矛盾纠纷多是人民内部各阶层和社会群体之间的矛盾,现在信访矛盾纠纷的对立面直接转向党委政府。

4、矛盾方式对抗性。随着市场经济的推进,贫富差距进一步拉大,一些人价值观发生变化、心理失衡,不少矛盾纠纷当事人存在“仇富”、“仇官”心理,把政府作为“无限政府”、“万能政府”,抱着“小闹小解决、大闹大解决”的错误想法,为引起政府关注而采取越级上访、集体上访形式,以求问题的解决,矛盾的对抗性加剧。少数人员为达到诉求目的,动辄采取围堵政府大门、聚众堵塞交通等方式制造影响,有的利用敏感期去省进京上访,抓住基层为息事宁人往往会给予一定实惠的心理,故意反复上访,以要挟党委政府满足其不合理诉求。很多地方反映,为了将一些上访老户和特殊群体的重点人员控制在当地,违心地给予他们额外的“实惠”,以达到劝阻稳控和不被上级通报批评的目的,基层化解社会矛盾纠纷工作的压力很大。

5、干群矛盾突出性。在改革开放和社会主义现代化建设的新时期,有些干部出现了不适应和不胜任的情况,领导人民群众致富无术,却喜欢弄虚作假、浮夸虚报,搞面子工程、政绩工程,完全脱离人民群众,忽略人民群众利益,漠视人民群众的意愿和要求。更有个别干部完全丧失党性原则、做人准则。在经济领域乱收费乱罚款,索贿受贿,贪赃舞弊,直接侵犯群众利益。

二、新形势下矛盾纠纷产生的原因

分析矛盾纠纷产生的原因:客观上随着市场经济的发展,人们的利益关系不断得到调整,社会矛盾触发点增多,各种观念、利益冲突必然显现。但从主观上和工作中分析主要有以下几方面的原因:一是一些地方忽视了精神文明建设,对公民的教育滞后于经济的发展,致使部分群众法制观念淡薄,道德滑坡,稍不顺心,就采取过激行为。有的群众权利义务观念不正确,遇到问题只讲权利,不要义务。有的群众不熟悉有关法律法规,遇事不按法律途径解决,一旦不达目的,就集体上访。有的缺乏诚信道义,处处以“我”为中心,遇到利益互不相让,导致产生很难调和的矛盾纠纷。二是个别干部违法施政,习惯用行政命令行事,工作透明度差,扭曲执行党的方针政策,随意损害公民的合法权益。有的干部法律政策水平低,习惯用依仗家族势力的强硬办法开展工作。有的在承包项目发包、处理集体资产等方面暗箱操作。有的财务收支不公开,有的虽然公开了,但公开项目不全、不彻底,缺乏可信度。三是极少数别有用心的人,利用政府工作失误和发生在个别干部身上的违法乱纪现象,借机煸动群众闹事,挑唆矛盾,制造事端。四是村(居)务管理体制不完善。有些村(居)集体资产管理、公共资源利用等群众高度关注的事项缺乏相应制度措施,有的村(居)虽有制度但缺乏监督制约,形同虚设,导致村(居)干部我行我素,脱离群众,引起群众不信任。五是有的党政领导对正确处理当前社会矛盾重要性认识不到位,化解矛盾纠纷的措施不力,致使有的矛盾小事拖大,大事拖难,难事拖乱。六是化解工作的工作制度没有得到认真的贯彻落实。有的调解组织战斗力不强,发挥作用不好。

三、矛盾纠纷多元化解机制存在的问题

从调查的情况看,近年来,各地以减少、控制、化解矛盾纠纷为主线,综合运用法律、政策、经济、行政等手段,建立并不断深化“纠纷多元化解机制”,成功化解了一大批矛盾纠纷,但反映还存在一些问题:

1.认识还有待提高。少数乡镇党政领导对矛盾纠纷的化解工作还不够重视。一些地方比较重视信访突出问题、群体性事件的处置工作,对于矛盾纠纷的调解和矛盾纠纷预警、排查等前期工作没有得到相应重视,存在“重处理、轻调解”的观念。

2.组织网络还不够完善。很多行业、企事业单位的调解组织还没有建立,适应现代社会发展的专业性的调解组织发展缓慢,适应不同领域矛盾纠纷的调解组织工作网络还没有形成。专职调解员队伍建设才刚刚起步,有专业知识、有较强调解能力、热爱调解工作的专职调解还相当缺乏。

3.信息预警机制还不够健全。基层矛盾纠纷信息预警、排查、分析工作仍还薄弱,一些容易激化的纠纷苗头和群体性事件、越级上访信息没有能及时发现和控制;由于一些部门参与意识不强,各自为政的现象普遍,有些部门之间难以形成信息联动、矛盾联处的局面。

4.社会矛盾纠纷调处服务中心工作运行机制还不够规范。县、乡两级调处服务中心的专职工作人员较少,抽调来的人员由于轮换快等原因,政策水平、法律水平参差不齐,调解能力还有待于提高。调处服务中心的运作模式单一,存在单兵作战的现象。调处服务中心对矛盾纠纷的接待受理、分流指派、协调调度和督办指导等四项职权还没有完全落实到位,直接影响了其作用的发挥。

5.对矛盾纠纷调解工作的宣传还不到位。各地对矛盾纠纷调解工作的宣传还不够重视,宣传投入较少。特别是在法治建设中,深入宣传矛盾纠纷调解工作的氛围还没有形成。“处理矛盾首选调解、调解也是法治建设、调解反映社情民意、调解小成本大效益”等全新的理念还没有深入人心,信任调解、选择调解、使用调解的主动性还不够。

四、完善矛盾纠纷多元化解机制的建议

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》指出,要在全社会树立“党委领导、政府主导、综治协调、社会参与、多元并举、法制保障”的现代纠纷解决理念,从整体上压降社会矛盾纠纷。

(一)加强对矛盾纠纷多元化解工作的领导。推动和完善矛盾纠纷解决机制工作,必须坚持党的领导,整合各种资源和优势,多方协作,形成合力。各级党委、政府要高度重视矛盾纠纷调解工作,将其作为创建“平安四川”、建设“法治四川”的根本内容和重要保证,在构建和谐社会的大局中统筹安排。创建“平安四川”,营造安定、安全、安宁的社会环境,要求我们必须从治本的高度,妥善化解各类矛盾纠纷,维护社会稳定。建设“法治四川”,同样要强调矛盾纠纷调解工作。一个法治的社会,必然是矛盾纠纷发生较少的社会,必然是调解机制健全、各方依法办事、良性运转的社会。没有矛盾纠纷的化解就没有平安、就没有法治,就不会和谐。各级党委、政府要强化对调解工作的领导:一方面,完善“社会治安安全县(区)”、“法治四川合格县(区)”的创建标准,提高调解工作的考核比重。指标细化要具体、科学,不但要考核矛盾纠纷发生数,而且要考核调解效果,将调解责任同时落实到调解职能部门和纠纷产生部门。另一方面,将矛盾纠纷调解工作,作为“一把手”工程,作为考察领导干部能力和水平的重要内容,逐级落实责任。对因工作失职、决策失误、处置失当等原因造成矛盾激化、影响恶劣的,实行“一票否决”。

(二)加大纠纷多元化解工作保障体系建设。一是队伍保障。按照政治素质好、业务技能精、群众威信高的目标,建立专兼结合的调解工作队伍。以政府购买服务的形式,在调处中心和各人民调解委员会聘用一定数量的专职调解员。同时,积极发展律师、法律工作者、专业领域人员为兼职调解员或志愿者。开展调解员等级评定工作,分初、中、高三级对现有调解员进行评定,并将其作为聘用的重要条件予以考核。加强调解员的培训,提高调解队伍的理论水平、工作技能和实战经验。二是经费保障。重点抓好财政对调解经费保障的落实,尤其是要确保司法行政部门指导人民调解工作经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费以及专职人民调解员聘用经费“四费”得到落实,专款专用。三是机构保障。对县乡两级调处中心要定机构、定职能、定编制、定岗位、定人员,将其建设成矛盾纠纷调解工作的一线实体。要保证其必要的办公场所,便民设施和交通工具,特别是要加强指导办公室与调处中心的信息网络建设,提高调处效率。四是法制保障。加强矛盾纠纷调解工作地方立法,制定《四川省矛盾纠纷调解工作条例》,对调解工作的范围、职责、程序,“民调”“行调”“仲调”“公调”“检调”“诉调”等调解方式的衔接配合予以明确,使调解法规更为明确、符合实际。

(三)完善矛盾纠纷多元化解工作机制建设。和谐社会不是没有矛盾纠纷的社会,关键是要建立统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接,多元高效的纠纷解决机制。要从五方面进一步完善矛盾纠纷多元化解工作机制。一是排查工作。由调处中心牵头,对矛盾纠纷进行排查,做到村(居)周排查,县乡月排查,敏感时期必排查,重大政策出台前排查、重大项目建设前排查“五排查”,实现对矛盾纠纷的动态监控。二是接待受理。在各调处中心设立专门的接待窗口,对群众要求调处和排查出来的矛盾纠纷,进行统一登记。三是分流指派。对受理或者排查出来的矛盾纠纷,根据其性质、类别,进行汇总梳理或直接调处,或按照“属地管理”、“谁主管谁负责”的原则,分流指派到相关部门和单位。四是综合协调。对涉及多个部门和单位的矛盾纠纷,由调处中心协调相关部门联合调处。对征地拆迁、环境污染、医患纠纷等多发性矛盾纠纷,成立相应的调解小组,专门调处。五是检查督办。建立督办制度,定期通报分流指派后的矛盾纠纷调解工作进度和调处结果,加强工作指导和督促检查。根据督查结果,向同级党委政府和有关部门提出奖惩建议。

(四)健全自下而上的多元化纠纷网络体系。矛盾纠纷面广量大,涉及经济、社会、政治生活的方方面面,特别是在基层尤为突出。要自下而上,建立纵向到底、横向到边、以行政调解为主导,人民调解为基础,覆盖全省的调解工作网络。行政网络方面。省、市两级成立由综治、法院、检察、公安、司法行政以及矛盾纠纷多发行业和领域的相关主管部门,参加的矛盾纠纷调解工作指导办公室。负责调解的综合协调、检查督促、总结并推广经验等。县、乡两级设立矛盾纠纷调解工作领导小组,下设调处服务中心,承担矛盾纠纷的接待受理、分流指派、协调调度和督办指导,直接调处或与有关部门联合调处重大疑难矛盾纠纷。社会网络方面。重点拓展人民调解网络,发挥人民调解平等协商、互谅互让、成本低、效率高的优势。县乡两级设立人民调解委员会与调处服务中心合署办公,村居、企事业单位设立人民调解组织,村组、楼幢、院落设立“十户调解员”,同时在流动人口聚居区、毗邻接边地区、大型集贸市场等发展区域性、行业性、专业性和特殊群体、重点领域的人民调解委员会,形成全省化解社会矛盾纠纷盖边沉底、坚实牢固的人民防线。

(五)加强纠纷多元化解工作信息体系建设。化解矛盾纠纷,关键在早,关键在小,必须高度重视和加强矛盾纠纷信息的收集、分析和处置工作。首先,健全信息网络。以各级、各类调解组织为基础,在县级以下建立县、乡、村(居)、组三级四层矛盾纠纷信息网络。广泛发展矛盾纠纷信息员,尤其在企业改制、城市拆迁、医疗机构等纠纷易发领域,设立耳目,发展内线,努力获取预警性、内幕性纠纷信息。其次,汇总收集信息。由调处中心牵头,组织矛盾纠纷调解工作领导小组成员单位定期进行信息交流、收集汇总。第三,准确分析信息。各类调解组织在收集信息的同时,都要进行分析评估。特别是指导办公室和调处中心,要从宏观、整体的层面,开展总体分析、分类分析、隐患分析、个案分析和深度分析,关注民生热点,跟踪隐患焦点,把握矛盾重点,准确预测发展趋势,提出预警性建议。第四,及时处置信息。在矛盾纠纷信息的全面收集、准确分析、预测预警的基础上,按照纠纷信息的普遍性、特殊性、潜在性、初发性、专业性、严重性、突发性进行分类,及时上报党委、政府,反馈相关部门,提前做好防范措施,实现矛盾纠纷的早发现、早报告、早控制和早化解。

(六)从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。一是正确处理改革发展的利益矛盾,着力解决好住房、医疗、教育以及工资福利等群众最关心、最直接、最现实的利益问题,保障权利公平、机会公平、规则公平和分配公平,使全体民众共享改革发展成果,从根本上预防和减少矛盾。二是建立决策评估、执行评估和责任倒查机制,规范行政行为。各级政府及其部门要树立正确的发展观和政绩观,在出台政策、实施重大改革和重大建设项目之前,必须发扬民主,科学论证,广泛听取社会各界和人民群众的意见,充分考虑对社会稳定可能带来的影响,做到科学决策、民主决策和依法决策。三是大力开展法制宣传教育和公民道德建设,深化民主法治示范村(社区)等区域性、行业性依法治理活动,提高各类经济主体和广大公民的法治意识与道德素养,不断健全和完善法律法规,形成“办事依法,遇事找法,解决问题用法,化解矛盾靠法”的工作氛围,使各类矛盾纠纷主体的权利、义务和行为,都以法治思维和法治方式加以规范和解决,使各种矛盾关系都处于一种规范有序的互动之中。

(七)抓好重大疑难矛盾纠纷的化解工作。重大疑难纠纷,特别是群体性事件,虽然数量较少,但容易“显山显水”,社会影响大、调解难度高,牵涉党政领导精力也较多,是调解工作的重点。要从事前、事中、事后三个方面,全面提高对群体性事件的管控和驾驭能力。事前,针对拆迁安置、劳资纠纷、环境污染、医患矛盾等不同领域,分门别类,制定应急预案。预案要根据群体性事件的规模,聚集地点的不同,明确部门和领导责任。要细化工作流程,加强实战演练,确保一旦发生群体性事件,能够快速反应、应对有序。事中,发生群体性事件后,党委、政府分管领导、相关部门和单位要按照应急预案要求,迅速赶赴现场,认真履行职责。参与处置的部门和人员要加强协调,相互配合,共同做好处置工作。对事态发展严重,形成违法犯罪活动的,要迅速采取措施,依法果断处置。事后,处置工作结束后,要认真做好善后工作,特别是对承诺的问题要及时兑现,防止反复。对造成群体性事件的相关部门和人员,要严格追究责任,并以一定形式向社会公开。

[参考文献]

(1)中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》的通知;

(2)财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见;

(3)中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定(2014年10月28日中国政府网);

(4)中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》的通知(中办发[2015]60号)。(四川省蓬安县司法局)


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